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试点:解读中共宗教工作的政策风格

时间:2018-07-02  来源:立场新闻  作者:邢福增 点击:

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中共「政策试验」的政策风格

关于中国宗教政策研究中,某些打压措施是否该理解为全国政策,常常引起不同的讨论及评价。近日,笔者读毕德国学者韩博天(Sebastian Heilmann)的《红天鹅:中国非常规决策过程》一书中,[1]发现其中的分析框架,有助我们认识中国宗教问题。韩氏形容中共是一只超越了人们一切想像的巨大「红天鹅」。对于党国体制的「韧性」(resilience),他以「游击式的政策制定」(Guerrilla-style policy making)来作解释。这是横跨「毛时代」与「后毛时代」,具有稳定性的政策风格。其中,在中央主导下的地方试验,便是作者详尽地分析的中国独特政策过程。
 
中国的政策,有一种称之为「政策试验」,即在各地设立「试点」或「试验区」,再将其中成功经验总结为「典型经验」,然后在更广泛地区继续尝试(「由点到面」或「以点带面」),以此检验新政策是否具有普遍性,是否需再作调整,最后才上升为国家政策。韩氏指出,政策试验最核心之处是地方与中央的互动,有的阶段主要是由地方推动,有的阶段主要靠中央推动。总的来说,大的政策目标是由中央确定,具体实施办法则先由地方自己摸索,然后才推广到全国。在实践过程中,试验的方法允许尝试新的解决办法。从毛泽东时代到后毛时代,具有一定连贯性。这是中国威权主义呈现的独特政策制定过程(页xiii)。
 
在中国党国体制下,中央与地方之间不存在权力制衡关系,故中央与地方的互动,不是权力下放,分权或联邦主义。中央动手将试验委托给地方官员,但总结推广政策仍是中央的职责,中央政府对协调改革进程具有关键作用(页59)。
 
中国的政策试验,主要以三种形式进行:(一)试验性法规,即为政策试行而制定的暂行法规;(二)试点,即特定政策领域内的示范和试点项目;(三)试验区,即被赋予充分自主权的地方行政区(页61至66)。
 
大多数政策试验最先是由基层干部为解决本辖区内的棘手问题而发起,同时也是受到仕途升迁和物质利益的驱动。基层干部会向上一级相关领导寻求试验的支持。上级领导对基层试验的鼓励和保护是一种潜在的「政策保障」,这种保障对基层开拓性的试验起了决定性作用。因为在中国政坛,如果没有上级支持,个别官员自发的改革行为是拿自己的仕途冒险(页67)。
 
被筛选出来的正式「试点」经中央批准后试行新政策。试点单位定期向上级汇报,中央和地方官员以经验介绍会的形式进行交流和协商。如果有好几个主要决策者支持,新一轮以「典型经验」为基础的试点会在更大范围内推广。接下来,中央决策者会以党的文件,政府规章或国家法律的形式在全国范围内执行。接下来,对新政策的阐释和执行又会引起下一轮的试验(页68)。
 
韩氏又总结了三种不同的政策治理模式:(一)指令性,即中央政府直接以行政监督或投资方式来实现;(二)契约性,即在中央部委与省政府间采用的签约式治理;(三)指导性规划,即中央发出信号,引进间接的刺激机制,借此刺激政府所期望的行为(页158)。
 
韩氏特别指出,失败的试验一般都不会以正式行政命令或文件形式明确宣告终止。官员需要揣摩上面发出的微妙信号,再心照不宣地结束上级不再关注或支持的项目。某些公开的失败例子,会被归结为地方行为不当,而不会牵连上层政策制定者(页49)。
 
韩氏最后论及习近平时代的政策风格,即重新加强中央集权巩固党国的层级制度,中国决策过程进入「危机模式」:集权、思想动员和发布指令。党最高领导层收回所有决策权,党发出的指令必须优先执行。他形容此乃「顶层设计」,即自上而下的政策制定和执行,权力被集中到习领导的中共中央领导小组,强调党纪(页169至172)。
 
宗教政策与试点
 
本书对我们了解中国宗教政策,有何启迪?
 
在中国宗教政策上,是否也有类似的「政策试验」或「试点」?回顾中共建国后的历史,在1958年,中央曾以温州平阳作「无宗教区」(退教运动)的试点。[2]后来,到文化大革命,消灭宗教政策便正式在全国落实。文革后,恢复宗教组织及活动。1986年,国务院宗教局提出在有条件的省区,应结合地方具体情况,制定宗教法规,由地方颁布试行。而率先出台的,便在广东省。1987年,广州颁布〈广州市宗教事务行政管理暂行规定〉,1988年,广东省颁布〈广东省宗教活动场所行政管理规定〉。1991年,中共6号文件提出「加快宗教立法工作」,从1994年起,二十多个省及直辖市先后推出宗教事务条例,最后在2004年,便颁布了全国层面的《宗教事务条例》。[3]上述均为中共在宗教工作上的「试点」及「试验性法规」的例子。
 
2016年4月,全国宗教工作会议上,有河北省、江苏省、广东省、宁夏回族自治区负责宗教官员作会议发言,涉及了创新宗教活动场所管理(广东)、宗教中国化(宁夏)、加强宗教界人士工作(河北)等重大议题。这些均在习近平涉及宗教问题的讲话中,成为全国宗教工作的新方向。[4]可见,习近平的宗教政策,也是从「试点」及「试验区」的经验总结出来,呈现了中央与地方间的互动。
 
拆十:中央与地方的政策互动
 
其实,在2014至2016年间浙江省以「三改一拆」为名进行的强拆十字架运动中,浙江省党委领导(夏宝龙)在拆十运动中扮演的角色,全省自上而下的全面落实拆十指标,相信已没有争议。[5](很难想像,仍有人意图将拆十理解为基层干部的行径)。当时最大的悬念在于,中央对拆十是毫不知情或是全面支持。这种猜困惑多少反映出某种简单的二元思维,前者假设中央(特别是习近平)对拆十毫不掌握,后者则以习夏的密切关系,推论浙江拆十是中央授意进行的「试点」。
 
拆十是否中央授权进行的试点?由于对事件的官方(中央及省)内部决过程仍不掌握,实无法作任何实质结论。不过,按韩氏关于中央与地方的政策试验互动分析框架,我们可进一步思考:(一)整个浙江省的拆十运动,假设中央对此毫不知情,事实上是对中国党国体制的一种无知,特别是习时代的「顶层设计」与「中央再集权」取向;(二)那么,接下来要问的,便是拆十运动期间中央与地方的互动,是中央的指令式要求,或是某种指导性的规划下的结果?前者可视作直线的试点授权,后者则可理解为中央在宗教工作上具有某种规划的方向,浙江省因应其独特背景(宗教大省),既存在一定的具体政策自主与空间,但整体上仍要符合中央(习)的指导性规划方向。如果我们再将拆十置于习近平上台以来在宗教路线上的调整及部署,特别是对国家安全及宗教渗透关系的高度重视,则习在宗教工作上提出新的指导性规划,要求地方按其实际情况,解决「宗教难点」,确是合理的推论;(三)2016年全国宗教工作会议,未有安排浙江省的经验分享,是否代表拆十是「试验失败」?所谓「失败」是指中央的指导性规划方向错了?还是地方在具体执行上的涉及的问题?如果我们参照会议上江苏省的经验──「杜绝因工作方法简单粗暴引发个人极端事件和群体性事件」,则浙江的问题,相信并不在「拆十」本身,而在于执行时未能有效防止发生「群体性事件」(即个别地方教会及信徒反拆十的群众及法律维权抗争)。事实上,涉及拆十的重要官员,由省委书记至省民宗委及统战部主事干部,均未有受到惩处,而反对拆十的基督教爱国团体领袖却被政治清算,即充分说明「拆十」仍是符合中央指导性规划(即中共政治运动斗争中所重视的,符合中央领导意志的「正确路线」)。
 
习近平新宗教秩序的规划与试点
 
按笔者在拆十期间在温州的地野考察及访谈,以及对期间的政策文件及官方报导的综合分析,笔者相信,习近平以上任以来,宗教问题已纳入其危机模式之中,特别是在重视意识形态斗争的大前题下,国家安全与宗教渗透问题成为重要的决策考虑。显然,习对过去宗教工作有所不满,认为党的宗教工作存在失误,必须严肃纠正,将失控的宗教乱象纳入规划,建构习时代的宗教新秩序。一方面,宗教发展较快的地方(宗教热)便成为改革重点,另方面,如何全面强化党对宗教工作的领导及管控,也必须作出政策上的创新试验。现在回顾从2015年中央统战工作会议,到2016年全国宗教工作会议,2017年修订宗教事务条例,2018年各地出现针对基督教发展的不同情况,我们可以清楚见到新的宗教秩序规划正在酝酿,大规模的强拆十架运动,尽管主要于浙江省发生,但背后仍跟党国在宗教工作上的转变有关,绝非孤立及个别的现象。
 
其实,2018年2月以来,河南全省针对基督教的管控,[6]在性质及规模上,跟浙江省拆十有着相似之处:(一)这是省级由上而下针对宗教的政治运动;(二)两省均为基督教大省,运动具有明确针对基督宗教的目标;(三)党员信教、大学生信教、未成年人信教,同时又要消灭及涉及宗教的公开外显标记(如十字架、春联等)。此外,以打压家庭教会生存空间的专项治理工作,也在不同地方展开。[7]诚然,有关情况,并非在中国全面执行。但却不应小觊其政治及政策含意。事实上,即使在厉行强拆十架的浙江省,或禁止未成年人进入宗教场所的河南省,仍能找到个别例外情况。北京或广州出现针对若干家庭教会的专项行动,也没有在全市普遍执行。这种执行上的异差,必须回到中共的政策落实处境中去分析,例如,选择性执法,既反映中共统战「区别对待」的手段,借树立斗争典型,制造分化的果效,也涉及了政治、行政资源及政治代价的计算,以及政策阶段性的部署……我们必须对党国的宗教政策作批判性的分析及研究,并全面掌握各地的信息,而非片面地及一厢情愿地接受官方论述,仅仅因为个别情况,而妄下中央没有收紧宗教政策,问题是个别而非全国的结论。
 
小结:游击式宗教政策
 
韩博天以「游击式的政策制定」来形容中共,正说明党国这种非常规决策过程的灵活性及不稳定性。所谓「游击式政策」,包括以下特色:(一)统一领导和群众动员结合;(二)永恒流动和持续变化是政治和权力的常态;(三)政治决策处于随时变更的状态,以便政策修订留有余地;(四)制定即过程,即决策是一个即兴发挥和反复调整的过程;(五)避免重复的标准操作;(六)从具体试点和实践经验中总结工作方法;(七)高层作出战略性决策,地方积极及独立地完成具体组织和执行;(八)主动利用政治力量之间和社会内部的矛盾制造有利机会,实现既定目标(页17)。中共宗教政策的落实,如何体现这种「游击式的政策制定」,可留待学者作更多具体的研究,呈现其中的复杂性。
 
笔者期望,关心中国宗教自由及教会发展者,首先,当对党国体制及宗教政策有更全面的认识,并提醒自己要跟权力建制保持距离,免得被吸纳成为党国的政治代理或在地协作者。此外,须避免陷入权威迷思,奉个别官员的回应为圭臬,一厢情愿地为其所言与现实间的矛盾作和谐化的政治化装工夫。再者,要对不自觉底迷信政教合作的意识倾向有所警惕,出于良好意愿而对政策作片面理解,无视其中存在的问题,或对自身能对改变政策的角色及影响力作过大或浪漫的期望,均为政教互动中的盲区所在。最后,面对不平衡及扭曲的政教关系,特别是在党国权力「高墙」与宗教群体的「鸡蛋」之间,更需要鞠身自省,该与谁同行。
 
[1]韩博天(Sebastian Heilmann)着,石磊译:《红天鹅:中国非常规决策过程》(香港:中文大学出版社,2018)。
 
[2]舍禾:《中国的耶路撒冷:温州基督教历史》(台北:宇宙光,2015),下册,页483至495。
 
[3]邢福增:《新酒与旧皮袋:中国宗教立法与《宗教事务条例》解读》(香港:香港中文大学崇基学院宗教与中国社会研究中心,2006),页8至10。
 
[4]邢福增:〈全国宗教工作会议评──地方宗教工作经验〉(一)、(二),立场新闻。2016年4月24日,4月25日。
 
https://thestandnews.com/society/全国宗教工作会议评-地方工作经验-一/;https://thestandnews.com/china/全国宗教工作会议评-地方工作经验-二/。
 
[5]关于浙江省拆十运动,详参邢福增:〈拆十字架的政治:浙江省「三改一拆」运动的宗教-政治分析〉,《道风:基督教文化评论》,期44(2016年春)。英文修订版,“The Politics of Cross Demolition: A Religio-Political Analysis of the‘Three Rectifications and One Demolition’Campaign in Zhejiang Province,”in Review of Religion and Chinese Society 5:1(2018):43-75.是期Review of Religion and Chinese Society也是拆十运动的专辑,收录了五篇研究论文。
 
[6]邢福增:〈「中国加利利」与习近平新时代基督教秩序的实践〉,时代论坛,2018年4月28日。https://christiantimes.org.hk/Common/Reader/News/ShowNews.jsp?Nid=154457&Pid=104&Version=0&Cid=2053&Charset=big5_hkscs。
 
[7]邢福增:〈从〈宗教临时活动地点审批管理办法〉看党国对家庭教会的管控〉,立场新闻,2018年6月2日。https://thestandnews.com/china/从-宗教临时活动地点审批管理办法-看党国对家庭教会的管控/。
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